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打造供给侧结构性改革“升级版”

当前,我国经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的。为此,去产能需要打破依赖行政手段的思路和惯性思维;去三四线城市库存、降低经济对房地产投资的依赖,核心在于进行土地制度改革,土地制度改革的重点是农村土地逐步实现市场化流转;去杠杆和降成本,主要发力点应该落在金融领域供给侧结构性改革上;补短板主要强调提升国内企业创新能力,加快产业升级,掌握核心技术。

当前我国经济运行的主要矛盾仍然是供给侧结构性的

起始于2015年的供给侧结构性改革旨在通过供给层面的结构性改革带动要素优化配置,激发企业创新活力和技术升级步伐,推动经济增长方式从数量扩张型向质量效益型转变。 过去三年多来,供给侧结构性改革围绕“三去一降一补”为核心内容对转变经济增长方式实施了一系列卓有成效的改革措施。通过淘汰落后产能,以煤炭钢铁为代表的国有企业的经济效益得到了较为明显的提升;房地产去库存总体效果明显,一些低质低效企业加速退出市场,企业杠杆率增长势头得到有效的遏制;一系列降低企业运行成本、激发企业创新活力的减税降费措施得到落实;粗放型产业发展也得到了有效遏制,生态环境得到明显改善。

应当看到,过去几年来供给侧结构性改革措施主要是为了尽快破解我国当前经济发展中供需矛盾突出问题,主要采取了行政化的手段加以推行,短期成效明显。但是限制我国经济发展迈向高质量阶段的长期结构性矛盾仍然没有得到根本性解决,特别是从2018年下半年以来,经济增速下降明显,投资回报率和效率呈现持续降低的态势,民营企业投资信心和动力不足的问题开始凸显。2018年12月,中央经济工作会议认为,我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的,必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,更多采取改革的办法,更多运用市场化、法治化手段,在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。2018年底的中央经济工作会议抓住了当前我国经济在供给侧改革过程中存在的主要问题和矛盾,强调了供给侧改革关键是要注重“改革”,突出真抓实干,把供给侧改革的重点从过去注重行政手段转移到更加注重采取市场化和法治化的手段,充分发挥市场配置资源的决定性作用,激活企业的创新活力,提升企业全要素生产率,回归供给侧改革的本源,实现经济发展真正向提升质量和效益转变的长期目标。

采用行政手段去产能,缺乏市场引导,可能导致产能过剩现象出现反弹,因此,去产能需要破解依赖行政手段的思路和惯性

如何在巩固现有供给侧改革成果基础上,避免此次改革力度下降,改革政策空转,甚至流于形式,企业无获得感的现象,对此,有必要分析当前供给侧改革存在的一些主要问题,提出针对性的改革措施。

从去过剩产能的角度来看,第一,过去三年多来去产能主要围绕煤炭和钢铁两大产能过剩最为严重的行业开展,但是目前产能相对过剩且产能利用率较低的行业除了钢铁煤炭,在水泥、化学纤维、电解铝、塑料、玻璃等上游原材料行业,以及在汽车制造、家用电器等下游行业同样较为突出,采用自上而下的行政手段很难在短时期内解决众多行业存在的长期供需不平衡问题。第二,虽然在煤炭和钢铁两大行业的去产能任务带动了国有企业效益提升,但提高了一些下游行业的生产成本,加重了下游企业的负担。第三,煤炭和钢铁行业的去产能任务多数落在民营企业身上,导致上述两个行业国有企业的集中度进一步提高。行业集中度的提高虽然有助于国有企业提高利润率但并不必然会带来效率提升,还有可能造成新的垄断,这与供给侧结构性改革的长期目标是不一致的。由于去产能的过程中总体上采用了行政手段,缺乏市场引导,在需求环境发生改变的情况下,仍然可能导致上述行业的产能过剩现象出现反弹。

在巩固当前去过剩产能成果的基础上,迫切需要打破依赖行政手段的思路和惯性思维,产能过剩的根源在于国有企业能够长期持续获得政府担保和地方银行的信贷支持,政府与市场的关系仍然没有得到正确处理,一些地方政府在处理企业与市场关系时仍然存在“管控” 思维,并非是作为市场竞争主体的“服务者”和维护市场公平竞争的“裁判员”。当前供给侧结构性改革的重中之重是通过深化改革破除供给侧结构性改革的体制性障碍,充分发挥市场的作用,真正让市场成为配置资源的决定性力量,营造公平竞争的市场环境,激活市场微观企业的创新活力和投资信心。把国有企业改革纳入市场化和法治化轨道是坚持市场发挥配置资源决定性作用的必然要求。国有企业做大做强的本质要求是提高生产效率,最终体现为市场竞争力“强”。“强” 是通过积极参与市场竞争,不断提升核心产品竞争力和生产效率,主动淘汰落后技术,加快技术更新步伐,紧跟实体经济最新发展趋势,完善公司治理体系的结果,而非市场竞争不充分条件下规模简单扩张的结果。通过全面深化改革破除阻碍市场公平竞争的体制性因素是关系到供给侧结构性改革成败的关键。

中国经济面临对房地产投资过分依赖、三四线城市高库存的难题,未来改革的核心在于土地制度,土地制度改革的重点是农村土地逐步实现市场化流转

从房地产去库存来看,以北京、上海、深圳、广州为代表的一线城市以及部分二线城市并不存在显著的库存压力,需求一直较为旺盛,房地产高库存主要存在于三四线城市。从政策的实际效果来看,在2016年全国去库存的过程中,通过连续降息降低购房融资成本不仅不能有效刺激三四线城市的购房需求,反而导致大量的资本涌入一线城市,显著带动了一线城市的房价上涨,这些城市被迫实行了更为严格的限制房地产交易措施以避免造成严重的资产泡沫。

事实上,经济相对落后的三四线城市房地产库存过剩问题早已引起房地产投资需求资金所有者的警觉,去库存在一定程度上加剧了这种担忧,大量的房地产投资资金进入更具有保值增值的一线城市,导致三四线城市的去库存效果收效甚微,政府去库存政策的一个重点是鼓励农村外来务工人员在三四线城市购房。尽管在2017—2018年房地产的去库存采取了差别化的政策,将去库存的重点放在三四线城市,问题的难点在于多数的外来务工人员收入水平较低,难以获得银行抵押贷款和其他融资渠道,农村土地改革进展缓慢,户籍制度也在一定程度上限制了农民在城市的购房需求。

解决房地产在不同地区供需存在的严重不平衡,投资和投机需求大于实际居住需求的矛盾,降低国民经济依赖房地产投资带动的增长模式,其核心在于寻求恰当的土地制度改革方案,在现有的土地财政制度下,限制房地产新增投资与地方政府利益本身存在较大冲突。未来的土地制度改革应该重点放在农村土地逐步实现市场化流转方面,使农民工可以凭借土地承包经营权以及农村宅基地住房进行抵押、转让,提升进城农民工的收入稳定性和贷款能力。令人鼓舞的是,目前农民工进城落户的相关户籍制度改革推进较为迅速,多数三四线城市已经降低和取消了农民工在城市购房的门槛,这也会促进农民工落户城市,加快三四线城市的去库存进度。更令人鼓舞的是,由于一线和二线城市生活成本的快速上升以及工业产能逐步向内陆地区迁移,将进一步促进农民工选择在邻近家乡城市落脚,使人口向三四线城市流动,进一步降低三四线城市的房地产库存压力。

银行的所有制偏好导致国企杠杆率偏高,企业社保缴费和环保负担增加导致实际运营成本偏高,未来应进行金融领域供给侧改革

去杠杆与降成本。一方面,从降低企业杠杆率和企业运行成本来看,降低企业杠杆率最常用的手段是收紧货币政策,防止企业债务进一步增加,鼓励企业进入资本市场进行直接融资,降低间接融资的比重。由于国有企业的杠杆率总体上显著高于民营企业,降杠杆主要是围绕如何降低国有企业过高的杠杆率开展。长期以来,银行对国有企业给予更高的信誉评级和更低的融资成本,是造成国有企业杠杆率远高于民营企业的主要原因,收紧信贷往往首先会对私营企业产生较大冲击,降低经济整体的投资效率。另一方面,从企业的融资渠道来看,间接融资仍然占据绝对主导地位,2018年全社会新增融资中,83%是间接融资,17%是直接融资,直接融资中企业债券融资约占10%,股权融资仅约占7%。显然,融资比例结构严重失衡也是造成我国企业总体杠杆率较高的一个重要原因。在降成本方面,通过营改增、显著降低企业增值税、拆除高速公路收费站、降低网络流量资费、简化行政手续等一系列改革措施势必会有效激发企业的活力。但是总体来看,我国企业实际运营成本仍然偏高,特别是近年来企业社保缴费和环保负担显著增加,对企业运营造成了较大的压力。民营企业融资难融资贵问题仍然十分突出,2019年3月,反映民间融资成本的温州指数显示,民间融资年平均借贷利率(1年期)超过13.5%,远高于通过正规金融机构的融资成本,表明未来在降低企业运营成本方面仍然存在较大的空间。

中小企业抵御风险能力差,可抵押资产不足,融资难融资贵是世界性难题,并不是我国独特的现象。从中长期来看,降低企业杠杆率和运行成本的主要发力点应该落在金融领域供给侧结构性改革上。在2018年12月的中央经济工作会议上,习近平总书记强调,“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用,要通过深化改革,打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场”。目前,针对我国的资本市场改革,首先,需要尽快推动注册制和退市制基础制度的供给,有进有出,优胜劣汰,才能有效地发挥资本市场对资源配置的决定性作用。其次,长期资金不足,短期资本投机性强,资本中介功能较弱,将养老基金、职业年金、各类商业保险等长期资金通过基础性制度改革引入资本市场,增加资本市场的长期资金供给同样是深化资本市场改革的重要内容。最后,在降成本方面,仍然需要继续降低企业运行中产生的各类行政成本,减轻企业各类税费负担,进一步控制国有企业负债率水平,提高生产效率,淘汰低效落后企业。

在很多高科技核心硬件和软件研发方面,我国仍落后于发达国家,未来补短板主要就是提升国内企业创新能力,加快产业升级,掌握核心技术

过去五年来,中国在产业创新领域已经取得了长足的进步,通过投入大量研发经费,不断提升产业价值链,提高软硬件基础设施有力地推动了创新经济的发展,拥有了一系列成功的自主品牌,在家电、电子通讯,互联网行业涌现了一批从事高技术含量的创新型企业,但总体上在很多高科技核心硬件和软件研发方面,我国仍落后于发达国家。

未来进一步提升中国企业自主创新能力,要努力突破核心关键技术。一是需要进一步深入全球价值链,奉行更加积极开放的对外政策,对外贸易从注重出口导向转向更多进口竞争,在鼓励企业“走出去”的同时,也需要扩大国内市场开放幅度,为外资企业进入国内市场参与竞争提供便利,通过引入更多的外部竞争者激发国内企业的创新动力,也更有利于资源的合理配置。2019年,《中华人民共和国外商投资法》的通过也为保障外资平等参与国内市场竞争,促进国内产业升级,提升产业竞争力提供了制度性保障。二是需要培育新经济,加强对新经济基础设施建设的支持力度。特别是以互联网、大数据、云计算、物联网为代表的数字经济引领着未来新实体经济的发展方向,过去十多年来,这些新实体经济快速发展,在促进我国生产要素合理配置、提升消费者福利、打破地区分割和市场垄断、强化市场竞争、激发企业创新活力等方面发挥巨大的推动作用,未来仍然需要营造更为良好的市场环境,在支持新实体经济发展的基础设施等方面持续发力。

作者 | 毛日昇 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员

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